Les collectivités territoriales

Accroches :

• CE, 2025, avis sur le projet de loi constitutionnelle sur l’autonomie de la Corse : la notion de « communauté » corse, prévue dans le projet de loi constitutionnelle, n’est pas conforme à la Constitution et doit être remplacée par celle de « population », tandis que les lois entérinées par l’Assemblée de Corse devront être soumises à un contrôle a posteriori par le Parlement.
• Arnaud Haquet, « Le Conseil constitutionnel garant du caractère unitaire de l’Etat », Titre VII, 2022 : le Conseil constitutionnel n’a pas cherché à limiter la mise en place de la décentralisation par le législateur mais « protège le caractère unitaire de l’Etat en étant, notamment, le garant de l’unité de la communauté politique et [de celle] du pouvoir normatif. »

Définitions :

• Collectivités territoriales : personnes morales, dont les conseils délibérants sont élus (article 72 de la Constitution), ayant un ressort territorial limité et disposant en principe d’une compétence générale (toutefois supprimée pour départements et régions par la loi « NOTRe » de 2015) ; les collectivités se distinguent de l’établissement public (pas de conseils élus) et des services déconcentrés de l’Etat (pas de personnalité morale).
• Décentralisation : transfert de compétences de l’Etat vers des personnes morales distinctes de lui, ce qui, au sens strict, renvoie à la décentralisation territoriale vers les collectivités (la décentralisation fonctionnelle désigne le transfert d’une compétence précise vers une agence ou un établissement public).
• Déconcentration : à distinguer de la décentralisation, la déconcentration est un système de délégation de compétences de l’Etat vers des services administratifs ayant un ressort territorial limité mais ne disposant pas de personnalité morale propre ; les régions et les départements sont, de manière séparée, des circonscriptions de l’Etat et des collectivités territoriales, tandis que les communes mêlent ces deux aspects.
• Intercommunalité : forme de coopération entre les communes, qui peuvent se regrouper pour gérer en commun des équipements ou des services publics, ou pour élaborer des projets de développement économique, d’aménagement ou d’urbanisme à l’échelle d’un territoire plus vaste que celui de la commune.
• Etablissement public de coopération intercommunale (EPCI) : établissement public regroupant des communes souhaitant mettre en place une forme d’intercommunalité, qui peut être à fiscalité propre ou sans fiscalité propre et comprend cinq catégories (article L 5210-1-1 A du CGCT) :
• Les syndicats de communes : EPCI sans fiscalité propre associant des communes en vue d’œuvres ou de services d’intérêt intercommunal (article L 5212-1 du CGCT), qui peut être un syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU), limité à l’exercice d’une seule compétence, ou un syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM) exerçant plusieurs compétences, tandis qu’une commune peut adhérer à un syndicat pour une partie seulement des compétences exercées par celui-ci (article L 5212-15 du CGCT) ;
• Les communautés de communes : EPCI à fiscalité propre qui associe des communes en vue de l’élaboration d’un projet commun de développement et d’aménagement de l’espace (article L 5214-1 du CGCT), exerçant des compétences obligatoires et des compétences optionnelles, qui regroupe plusieurs communes sur un territoire d’un seul tenant et sans enclave ;
• Les communautés urbaines : EPCI à fiscalité propre regroupant plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave qui forment, à la date de sa création, un ensemble de plus de 250 000 habitants et qui s’associent au sein d’un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d’aménagement de leur territoire (article L 5215-1 du CGCT), la communauté urbaine exerce des compétences obligatoires et des compétences optionnelles ;
• Les communautés d’agglomération : EPCI à fiscalité propre qui associe des communes au sein d’un espace de solidarité, en vue d’élaborer et de conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d’aménagement de leur territoire (article L 5216-1 du CGCT), et doit former un ensemble de plus de 50 000 habitants autour d’une ou plusieurs communes centres de 15 000 habitants exerçant des compétences obligatoires et trois compétences optionnelles ;
• Les métropoles : créées par la transformation d’un EPCI à fiscalité propre déjà constitué (selon les conditions listées à l’article L 5217-1 du CGCT), les métropoles exercent de plein droit, dans le périmètre métropolitain, un certain nombre de compétences en lieu et place des communes, du département et de la région, l’Etat pouvant également lui déléguer ses compétences en matière d’habitat.
• Différenciation : principe d’adaptation des normes et des compétences à la diversité des territoires.

Enjeux :

• La décentralisation, qui répond au souci de permettre aux collectivités de disposer d’une marge d’appréciation dans la définition de leurs actions afin de faire gagner l’action publique en efficacité, a été initiée par les lois « Defferre » de 1982, ancrée constitutionnellement en 2003 puis poursuivie avec le « troisième acte » à partir de 2010.
• Ce mouvement a conduit à d’importants transferts de compétences de l’Etat vers les collectivités, pas toujours assortis du transfert des moyens adéquats et qui ont eu pour effet indésirable de provoquer de la complexité administrative et des enchevêtrements de compétences à l’échelle locale.
• Alors que les collectivités se différencient de manière croissante dans leurs caractéristiques, le développement de l’autonomie des collectivités doit être concilié avec le principe d’unité de l’Etat, ce qui constitue un obstacle à la poursuite de la décentralisation lorsque celle-ci chemine vers la différenciation.

Quelles réformes peuvent être mises en œuvre pour assurer un équilibre entre autonomie locale et unité de l’Etat garantissant une action publique efficace à l’échelle territoriale ?